＂负面清单＂对创新工业行业管理的启示

赛迪智库报告

　　我国在上海自由贸易区首次采用“负面清单”管理模式，是我国行政管理体制改革的一项重大突破。我们认为，我国推行“负面清单”管理模式目前面临三个挑战，即管理思维恐难摆脱传统路径依赖，“非禁即入”加大了管理者责任风险，事中与事后监管的难度和压力加大。基于此，提出三点思考：要探索准入管理的“负面清单”模式，尝试目录管理的“负面清单”模式，重视与“负面清单”相配套的事中与事后监管体系建设。

　　李燕 程楠

　　在上海自由贸易试验区采取 “负面清单”管理模式，无疑是我国创新行政管理方式的一次重要探索，其意义不仅在于提升我国对外开放和引进外资水平，更是我国行政管理体制改革的一项重大突破。基于此，我们必须认真研究“负面清单”管理模式对深化我国行政管理体制改革的示范影响，分析其给我国宏观调控和行业管理带来的挑战，探索依托“负面清单”创新行业管理的思路和对策。

一、 “负面清单”开启我国行政管理体制改革新篇章

　　（一）我国在自由贸易区首次采用“负面清单”管理模式

　　“负面清单”是国际上通用的投资准入制度，是政府规定禁止、限制开放领域的清单，除清单限定的禁区外，其他行业与领域的经济活动都默认许可，企业可以对照清单安排经济活动。最早的“负面清单”诞生于贸易投资领域，1994年生效的《北美自由贸易协议》采取了“负面清单”模式。此后，该模式被众多国家效仿，逐步成为国际上重要的投资准入制度之一，目前已被70多个国家采用。还有一些国家在此基础上进行创新，实施了“正面清单”与“负面清单”混合的清单模式。

　　2013年9月27日，国务院印发通知，批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》），提出要“探索建立负面清单管理模式”。根据《方案》要求，上海市政府9月29日发布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）提出了18个门类、89个大类、419个中类、1069个小类、190条特别管理措施。对于未列入“负面清单”的外商投资一般项目，采取非禁即入的管理模式，企业最快4天便可以拿到营业执照。

　　（二）“负面清单”管理模式对深化行政体制改革意义重大

　　上海自由贸易试验区首次采取 “负面清单”管理模式，是我国在外商投资管理体制改革方面迈出的实质性一步。推而广之，“负面清单”管理模式在政府管理的其他方面也是适用的，其意义在于进一步厘清政府和市场的边界，微观层面该由市场决定的政府坚决放手，交给市场去决定，政府管理的重点放在事中与事后的监管以及公平竞争环境的营造方面。“负面清单”不是完全不要审批，而是在减少审批的过程中创新投资管理模式，提高行政管理效能。

　　长期以来，我国实行的行政审批制度随着社会主义市场经济的发展逐渐影响了市场主体活力和创造力的充分发挥，改革任务日益紧迫。2004年国务院关于投资管理体制改革的决定提出区分核准制和备案制后，虽然国家大力缩减了一批行政审批项目，但仍然很难从根本上扭转各级政府部门的惯性思维，中央取消的审批权会在地方和其他部门得到补充，审批事项难以从根本上减少。通过“负面清单”管理模式，变核准制为备案制，变审批为备案管理，可有效缩小政府审批权限，倒逼有关政府部门转变管理思路，加快向服务型政府转变。

二、 推行“负面清单”管理模式面临的问题和挑战

　　受长期形成的“正面清单”管理思维影响，我国政府管理中推广应用“负面清单”管理模式还将面临一些问题和挑战。

　　（一）管理思维恐难摆脱传统路径依赖

　　长期以来，我国经济管理都是依据“正面清单”管理模式开展的，很多政策和管理措施也依据这一管理模式设立。“正面清单”管理思维在诸多政府部门管理中已根深蒂固，甚至形成路径依赖。比如，行业管理部门可以熟练运用“正面清单”性质的规划、产业政策、指导目录，确定不同时期政府鼓励、限制和禁止发展的产业，引导企业投资和战略选择，并相应建立一整套配合“正面清单”管理模式的工作体系。所以，短期内转换成“负面清单”管理模式可能会使某些政府部门无所适从。

　　此外，管理模式转变背后是部门利益的调整，不排除某些部门对既得利益难以割舍。过去，“正面清单”管理模式使得政府部门可直接干预、影响企业决策，甚至对企业经济活动进行自由裁量，比如，决定一批项目下达给哪些企业、什么时候批、批多少，少数人甚至可以利用手中的权力进行寻租。“负面清单”管理模式将减少政府部门对企业的直接管理，限制政府部门对企业的自由裁量，相应地会对既得利益部门带来一定冲击。因此，“负面清单”需要与项目核准、行政管理体制改革、财政金融支持等方方面面的配套改革同步进行，否则“负面清单”难免会陷入画饼充饥的尴尬境地。

　　（二）“非禁即入”加大了管理者责任风险

　　与已经成熟的“正面清单”管理模式相比，采用“负面清单”管理模式无疑将面临巨大的管理风险。一方面，“非禁即入”的模式增大了“负面清单”制定者的责任风险。按照“负面清单”管理模式，只要不属于“负面清单”禁止或限制的内容，企业均可行。这就要求“负面清单”在制定过程中需谨慎考虑必须禁止的内容，以免因疏漏使一些企业钻空子，给国家经济发展造成损失。另一方面，“负面清单”管理模式加大了后续监管的难度。“负面清单”管理模式将推动工业行业管理重心由事前审批监管转向事中与事后管理。这实际上是降低了市场准入门槛，将事前监管压力都转向事中与事后监管。随着准入门槛的放宽，会有更多企业进入市场，企业经济活动的自由度更大，不仅扩大了政府部门的监管范围，更加大了政府监管难度。

　　（三）事中与事后监管的难度和压力加大

　　过去，我国政府管理多采取审批制和核准制，“负面清单”管理则主要采取备案制，企业的经济活动要在政府备案，政府根据备案情况对企业进行监督和检查。我国政府管理以事前审批管理为主，相应建立起来的配套政策措施也大多适用于通过审批纳入“正面清单”范畴的行业企业。政府部门已经出台的政策措施也多是配套于事前监管，在事中与事后监管方面的配套政策措施严重不足，很可能导致后续监管不力。“负面清单”管理模式的特点决定了其对事中与事后监管具有更高要求，缺乏有效的配套措施可能因后续监管不到位而使“负面清单”作用不能得到有效发挥。我国首次使用 “负面清单”管理模式，“负面清单”会不会在落实过程中走样，能否真正发挥实效，关键还要看后续监管能否跟得上。

三、 依托“负面清单”创新工业行业管理的几点思考

　　“负面清单”管理模式有助于减轻政府的管理负担，提高管理效能，特别值得工业行业管理借鉴。一方面，工业行业门类众多，政府进行全面管理负担过重。我国已建立起由40个大类、近200个中类、500多个小类组成的现代工业行业体系，如果政府管理面面俱到，难免顾此失彼，效率低下。另一方面，我国传统工业行业管理多采取“正面清单”管理模式，企业决策往往紧随政府“指挥棒”，不仅主体作用难以发挥，还往往导致资源错配。借鉴“负面清单”的管理思想，依托“负面清单”、“黑名单”等减少对微观领域的直接干预，将权力下放给企业，交给市场，有利于激发市场主体活力，创新行业管理模式，提高管理水平。

　　（一）探索准入管理的“负面清单”模式

　　借鉴“负面清单”思想，由“行业禁入”代替“行业准入”。“行业准入”是工业领域传承下来的一种事前管理方法，相关部门通过准入条件和相应的管理办法加强对工业领域的引导和管理。原则上企业需要符合准入条件才被允许进入，否则将无法获得相关资质认可和政策支持。这种模式可以保证进入企业符合国家的各项要求，但同时也会限制企业发挥其主动性、创造性，部分企业甚至会单纯将目光聚集在自身条件是否符合国家标准上而忽视市场实际状况，进而选择错误的发展战略。

　　因此，可采取“行业禁入”的管理模式。通过“禁入条件”规定禁止性的企业行为及能耗、环保、质量、安全等方面的限额标准。企业可以自由进入，进入的企业如被查实有禁止性的行为或能耗、环保等标准达不到要求，政府部门有权进行严格处理，甚至可剥夺企业生产经营权力。“行业禁入”管理可使政府部门只需关注少数禁止行为和限额标准，这有助于提高政府工作效率。放宽准入门槛和企业权限，可以使企业真正根据市场需求选择发展策略，促进企业健康发展。

　　（二）尝试目录管理的“负面清单”模式

　　借鉴“负面清单”思想，用“禁止目录”替代“指导目录”。长期以来，我国一直采取政府选择模式来推动工业行业发展。政府通过规划、产业政策，特别是各类指导目录选择要鼓励、支持发展的产业，并相应提供大量的政策优惠。这种模式虽然有助于政府选择产业的高速发展，但也容易使企业对市场需求产生错误判断，导致一窝蜂地进入同一产业或盲目扩张，从而引发产能过剩、产品滞销、行业利润下滑，使企业蒙受巨大损失。

　　我国光伏、风电等行业出现的产能过剩，在某种意义上就是政府替代市场选择决策的结果。在社会主义市场经济不断走向完善的今天，除特殊行业、关键领域外，不应再以政府意志代替市场选择。因此，可结合工业结构调整、产业优化升级及保证国家安全的需要，制定禁止或限制发展的行业目录，明确企业不能发展的领域，此外均由企业根据市场需要自由选择。这种模式可使企业归于理性而避免一窝蜂的投资扩张行为。

　　（三）重视与“负面清单”相配套的事中事后监管体系建设

　　虽然 “负面清单”的正面意义不容质疑，但其风险管理也不容小觑。这就需要建立健全与“负面清单”相适应的配套管理体系。一是建立“负面清单”动态调整机制，跟踪 “负面清单”在实际中应用的效果和影响，并根据实际情况适时进行补充、完善、修改和调整。二是将“负面清单”管理与产业规划布局、环境和生态保护要求、能耗限额标准、技术法规标准、劳动者权益保护、反垄断审查等政策手段结合起来，构建全面的风险管理防御体系。三是加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”管理取得实效。