先行先试可法律授权:负面清单点到点复制有法可依

每经记者 周洲 发自北京

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

　　《决定》公布之后，正在开展试验的上海自贸区以及正待获批的天津、广东、福建等地方自贸区，未来开展准入前国民待遇和负面清单为主的管理体制将有法可依。

　　上海自贸区本身就是探索现代国家治理能力体系的试验区，是对外开放的新举措，也是本届政府的一项重要改革。

　　上海自贸区研究院秘书长、上海财经大学世界经贸系副主任陈波曾对《每日经济新闻》记者说，以上海自贸区内废止外资“三法”代之以负面清单管理体制的投资制度改革、央行[微博]支持上海自贸区 “金融30条”改革为基础框架的 《自贸区条例》，其实是自贸区内有别于区外的“宪法”。

　　准入前国民待遇、负面清单既是上海自贸区试验的重点，也是上海自贸区可复制可推广经验中最重要一项。

　　10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议召开，会议审议了《关于中国(上海)自由贸易试验区工作进展和可复制试点经验的推广意见》。中共中央总书记习近平明确指出：“上海自由贸易试验区取得的经验，是我们在这块试验田上试验培育出的种子，要把这些种子在更大范围内播种扩散，尽快开花结果，对试验取得的可复制可推广的经验，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国。”

　　如果没有法律支持，负面清单制度将难以推广到全国。

　　陈波说：“负面清单要么是大胆地复制推广到全国，要么就是在其他区域里进行尝试，但复制到全国比较困难。从点到面的推广涉及很多法律问题，如果要全国复制，就需要修改法律。新法替代旧法必须通过人大讨论、决议，其过程并不是一蹴而就。但现在点到点(从上海自贸区到其他地方自贸区)的复制可以做。”

　　他进一步解释道，负面清单实际上是一种法规，法规就需要特别明晰。陈波认为上海自贸区尝试负面清单是经过国务院的行政命令和全国人大批准的。“但是其他地方政府没有可以实行辖区内的新法律制度的相关规定。连正常的法律途径都没有走，没有通过人大常委会授权，怎么能做这样的尝试？”

　　“如果没有相关规定的话，这些地方性的尝试要么是犯法，要么它做的东西只有行政效力。这些地方的复制相当于只是在其行政监管范围内做一两项行政改革，不具备法律效力。既然不算法律，那么尝试有何意义，并且根本就不可能被推广。”陈波说，“从法律意义上说，其他地方如果只是要效仿上海自贸区，那么从一开始就应该是违法了，因为没有通过全国人大常委会授权，怎么能做自己的一套新的法律？”

其他地方政府如果要复制负面清单的做法，如果没有国务院的行政命令和全国人大授予法律修改的权限，那么也只能是在行政审批上作改动。而行政审批本身就是违背法律的，但国内行政审批与法律相违背的情况也不罕见，很多时候行政指令大于法律。

　　“不管从哪个角度讲，有些地方政府的尝试并不是向前走，而是向后走的。从正面意义理解，只能说这些地方政府在向制度创新方面做出努力和尝试。”陈波这样解释一些地方政府的尝试。

　　对于上述问题，十八届四中全会显然有深刻的认识。《决定》第二项 “完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”中对这些问题作了界定。

　　星石投资首席策略师杨玲对《每日经济新闻》记者表示，负面清单管理制度一旦全国推广，金融等当前受到严格管制的行业可能成为最大受益者。预期金融市场化改革进程将显著提速，而市场化改革将极大释放金融业各参与主体的活力，非银金融板块如证券、保险等行业将迎来大发展，明年或有不错表现。